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中国式低碳的治理困境
 

 

  度过2012年玛雅“末日”危机的北京市民,又在2013年年初沦陷进一场“看不见”的危机中。1月13日上午,北京市气象局发布历史上首个霾橙色最高预警,提醒市民尽量减少外出,而且这一雾霾空气还将持续数日。
  这场严重的空气污染不单影响着北京,自1月9日以来我国中东部地区均被雾霾所笼罩。这条深褐色的“污染带”从东北延伸至中部穿越整个中国,而其中污染最严重、最密集的区域当属京津冀地区。
  此次我国多地空气污染的集中爆发,凸显出高污染、高能耗产业对环境造成的持续影响。政府如何更好地推进节能减排与低碳发展,将成为关系未来中国环境优劣的决定性因素。
  清华大学气候政策研究中心主任齐晔在近日举办的“中国低碳发展论坛”上对《中国科学报》记者指出,尽管我国早在2006年便在“十一五”规划中确立了节能目标责任制,但由于政策执行难的问题,导致中国低碳治理体系内生出各种负面激励因素,以至于当前节能减排未达到预期的最佳效果。
  政策执行难
  近年来,尽管中国在节能用能、提高能耗、发展非化石能源等领域出台了多项重要政策,并形成一个较完善的政策体系,但在政策执行方面却常常给人以纷繁甚至杂乱之感。
  例如,针对交通和建筑节能标准的执行手段就非常不同。“机动车燃油经济性标准可以在设计和制造环节上把关,同一型号的汽车可以完全一致。但建筑节能标准往往要在建设和运行过程中体现,执行起来非常费劲,并且浪费大量资源。”齐晔说。
  他认为,执行低碳发展政策之所以如此困难,原因在于各地方政府的施政重点为促进经济增长,而非低碳发展。
  数据显示,在我国“十一五”规划中确立了节能目标责任制后的第一年,尽管国务院三令五申,但是各地能耗强度仍无明显下降,有些地区甚至不降反升。
  对于齐晔的观点,原国家能源专家咨询委员会副主任、原国家经贸委司长白荣春也表示赞同。他告诉《中国科学报》记者:“在推进我国低碳治理的改革中,抓住‘政策执行难’这一突破口确实等于抓住了要害。因为一旦在政策执行中发生偏差,节能减排的有效性就会出现问题。”
  政策执行难不仅表现在实现政策目标难度大,而且表现在政策执行手段的极端性。齐晔举例说,2010年有部分地方政府为实现节能目标,甚至采取了停工停产、拉闸限电等极端措施,这充分体现了政策执行之难以及政策执行者的无奈和无力。
  负面因素多
  但是,中国低碳发展的另一重要领域——非化石能源的政策执行却呈现出截然不同的景象。水电、风电、太阳能光伏等发展迅速,在这些领域政策执行和政策目标的实现并不困难。
  对此,齐晔认为,这与节能、风能和光伏领域中形成了三种不同的政策执行模式有关。“节能政策执行是基于政府行政体系、自上而下的压力传导模式;风电开发是在政府引导下、依靠市场机制自发执行的模式;太阳能光伏则是自下而上的企业到产业推动模式。”

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